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            PPP2.0时代,政府融资平台何去何从?
            发布时间:2018/5/2

            转载自“PPP知乎”公众号

            作者简介:

            郭上 中国政企合作投资基金股份有限公司(中国PPP基金)

            聂登俊 中国财政科学研究院  

            政府融资平台是现阶段我国PPP模式运用中的重要参与方之一,随着相关监管文件的不断出台,政府融资平台转型的压力日增。本报告重点关注PPP模式下政府融资平台的转型与发展,主要分为四部分:第一部分通过多维度的数据分析,准确把握政府融资平台现阶段的实际情况;第二部分回顾了政府融资平台发展历程中的不同阶段,并根据政策与环境的新转变,着重论述了PPP模式下政府融资平台向社会资本的转型;第三部分通过案例分析,详细阐释了PPP模式下政府融资平台的运作模式;第四部分展望了政府融资平台未来的发展方向。

             

             
             
             

            识局:政府融资平台的当下

             

            政府融资平台是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,并拥有独立法人资格的经济实体,一般承担政府投资项目的融资功能,以至于项目的投资、建设和运营。

            根据银监会发布的《地方政府融资平台全口径融资统计表》,截至2017年末,全国共有政府融资平台9185家。此外,2549家曾经的政府融资平台已经被调出平台管理名单,不再承担政府融资功能。

            一.区域分布情况

            从全国9185家地方政府融资平台的分布情况看,浙江省,四川省,广东省分别是政府融资平台数量排名前三位的省份。其中,浙江省现存地方政府融资平台最多,为919个。其次是四川省,为648个,再次是广东省,为637个。

             

            图1 各省融资平台分布情况

            从东中西分布来看,东部地区政府融资平台数量最多,为4356家,占比48%,中部地区、西部地区政府融资平台数量分别为2416家和2413家,占比均为26%。

             

            图2 东中西地区融资平台分布情况

            在2549家已经被调出的政府融资平台中,601家位于浙江省,是数量最多的省份;其次是江苏省,为303家。青海省、海南省和甘肃省调出的数量相对较少,分别为11家、8家和0家。

             

            图3 各省融资平台调出情况

            从被调出政府融资平台名单的情况看,东部地区调出的数量最多,共1548家,占比61%,而中部和西部地区调出政府融资平台名单数量分别为555家和446家,占比分别为22%和17%。

            图4 各区域政府融资平台调出情况

            总体来看,东部地区政府融资平台数量的占比为48%,但调出平台的数量占比却提升至61%。东部地区政府融资平台的转型条件相对更加成熟,更具有转型意识,其法律政策环境等配套也更加完善。

            二.风险分布情况

            政府融资平台按照平台产生的现金流占应还债务本息的比重(即覆盖率)的不断提高,可以分为无覆盖(覆盖率低于30%),半覆盖(覆盖率位于30%至70%之间),基本覆盖(覆盖率位于70%至100%之间)和全覆盖(覆盖率超过100%)。在9185家政府融资平台中,无覆盖的为1549家,占比17%;半覆盖的为276家,占比3%;基本覆盖的为606家,占比7%;全覆盖的为6754家,占比73%。

            图5 政府融资平台的覆盖情况

            从区域情况看(见图6),中部地区风险覆盖情况最好,有83%的政府融资平台实现了全覆盖,超过东部地区的73%和西部地区的65%。西部地区风险覆盖情况相对较弱,有25%的政府融资平台依然属于无覆盖,超过东部地区的4%和中部地区的13%。

            东部地区(见下图)

            中部地区(见下图)

             

            西部地区(见下图)

            图6 各区域政府融资平台的覆盖情况

            2549家已经被调出的政府融资平台,风险定性情况均为全覆盖,即平台产生的现金流占应还债务本息的比重超过100%。

            三.时间分布情况

            从政府融资平台的调出时间情况来看,2011年是调出数量最多的一年,达到了1452家,这是因为从2010年下半年开始,中央正式开始对政府融资平台加以规范。此后,每年退出平台管理的数量保持相对稳定。长期来看,随着政府融资平台转型的不断推进,这一数量还将保持上升态势。

             

            图7 政府融资平台调出时间分布

             
             
             

            取势:政策环境的转变

             
             

            现阶段政府融资平台转型需求的出现,其深层次原因是固有投融资模式的不可持续,逐渐难以匹配新的经济增长方式。政府融资平台从匹配到不匹配的发展历程,同样也是相关政策环境不断转变的过程,从这一过程中,可以发现政府融资平台未来的发展方向。

            (一)1994年-1997年:政府融资平台的起点期。1994年,在分税制改革的大背景下,中央和地方政府开始“分灶吃饭”,政府融资平台兴起,主要用于城市基础设施建设,在基建项目上积累了一定经验,为政府融资平台的后期发展奠定了基础。

             

            图8 中央、地方政府财政收入分配比重变化图

            (二)1997年-2008年:政府融资平台的发展期。1997年,亚洲金融?;?,政府欲用积极财政政策刺激经济增长,政府融资平台得以迅速发展。地方政府为了安排配合中央政府的资金,同时又受到《预算法》对地方政府发债的限制,地方政府对政府融资平台的依赖逐渐加深。

            (三)2008年-2010年:政府融资平台的繁荣期。2008年,次贷?;?,中央政府推出了“4万亿”投资计划,而地方政府需要配套1.25万亿元,面对较大的资金需求,政府融资平台顺势成为地方政府筹集配套建设资金的重要手段。与此同时,政府融资平台举债融资规模迅速膨胀,偿债风险日益加大。

            图9 “4万亿”投资计划投向领域分布

            (四)2010年-现在:政府融资平台的转型期。2010年以来,中央陆续出台了一系列政策文件对政府融资平台进行规范和监管,要求融资平台进行转型,其中有以下几个重要节点:

            1.2010年6月10日,国务院颁布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号文),拉开了全面规范政府融资平台的帷幕。该文要求地方各级政府对融资平台公司债务进行一次全面清理规范,并按照分类管理、区别对待的原则,妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题,同时指出要坚决制止地方政府违规担保承诺行为。一个月后,财政部、发改委、人民银行、银监会出台《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理》(财预〔2010〕412号),要求抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务。

            2.2010年11月15日,12月16日,2011年6月17日,2012年12月24日,2013年4月9日,银监会连续发文,集中强化对政府融资平台贷款风险的管控,并提出了控制总量、优化结构、严控新增、缓释存量、隔离风险、审慎退出、明晰职责等一系列加强对融资平台贷款风险监管的指导意见。

            3.2014年9月21日,国务院颁布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),明确提出要剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。

            4.自2014年9月起,国务院连续发布国发〔2014〕45号,国办发〔2015〕40号,国办发〔2015〕42号,以及财政部连续发布财金〔2014〕76号,财预〔2014〕351号,财预〔2015〕225号等,鼓励政府融资平台转型为社会资本参与PPP项目,鼓励政府融资平台的存量项目转化为PPP项目。

            5.2016年7月5日,《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》明确要求加快地方政府融资平台的市场化转型。此后,财政部陆续发文,进一步明确了政府融资平台转型的要求。其中,2018年3月30日发布的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号),强化了对政府融资平台的监管,受到业界广泛关注。

            从政府融资平台的发展历程中,可以发现:一是政府融资平台的两次“台阶式”增长,都源于?;⒑蟠碳ぞ玫钠惹行枨?;二是政府从规范地方债的角度推动政府融资平台的转型,反映出这种经济刺激方式的不可持续,以及政府融资平台转型的迫切性与必要性;三是PPP模式作为化解地方债盘活存量的重要手段,与政府融资平台转型的内在逻辑相契合。

             
             
             

            优术:PPP模式下的政府融资平台

             
             

            某省级政府融资平台目前已正式调出了政府融资平台管理名单,其参与实施的地铁项目是PPP模式在中国运用的典型案例之一,从该案例的解析中可以了解PPP模式下政府融资平台的角色定位及转型过程。

            一.项目概况

            该项目运用PPP模式进行融资,有效缓解了当时地方政府的资金压力,实现了城市轨道交通行业投资、运营主体的多元化,通过引入市场部门的参与,促进了技术进步和管理水平、服务水平的提升。项目地铁是当地轨道交通路网中的主干道之一,全长近30公里,概算总投资120余亿元,目前已通车并开始试运营,日均客流量预计超过50万人次。

            根据项目设计概算,工程投资建设总体划分为A、B两个相对独立的部分:其中A部分主要为土建工程部分,投资额约占项目总投资的70%;B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备,投资额约占4号线项目总投资的30%,由该省级政府融资平台负责投资建设、运营和管理。

            二.结构设计

            该省级政府融资平台在正式调出政府融资平台管理名单后,目前股东包括三家:省国资委出资成立的国有独资公司C、省属大型企业集团D、某国际地铁运营公司E,各方出资比例分别为10%、40%和40%?;股枇⒘擞?名董事组成的董事会,其中C公司委派1名、D集团委派2名、E公司委派2名,C公司委派的董事担任董事长,D集团和E公司各委派的2名董事分别担任副董事长和董事。

            该项目之所以采用PPP模式投资运营,不仅是为了解决融资问题,更深层的目标是引入先进的管理机制,打破行业垄断,提高行业效率和政府监管水平,更有通过产权的变化带动体制机制的变化的长远考量。虽然从理论上来讲,由具备技术和管理优势的E公司作为控股方,会更有利于其积极性的发挥。但是根据《外商投资产业指导目录》的规定,特许经营公司应是中方控制企业,E公司持股比例不得超出50%。这种股权结构的设定,可以有效保障社会公共安全、公共利益。而不设绝对控股方的做法,能充分发挥各方优势调动股东积极性,有利于特许期结束后实现有效接管。对于公司管理层设置则有利于充分发挥各方资源和经验优势??梢钥闯?,该省级政府融资平台在项目中发挥了独特的作用,其设立经过审慎考虑。

            三、项目运作

            在项目竣工验收后,该省级政府融资平台根据签订的《资产租赁协议》,取得A部分资产的使用权,负责地铁4号线的运营管理、全部设施(包括A和B两部分)的维护和除洞体外的资产更新以及站内的商业经营,并通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。与站内商业经营收入相比,地铁票款收入是主要收入,其收入的多少是由乘坐地铁的客流量决定的。

            按照协议约定,经营期为自试运营开始后的30年。在如何确定经营期的问题上,考虑到轨道交通项目所具有的投资大、回收期长的特点,主要根据财务模型来计算投资回收期并设计了合理的盈利年限。经营期结束后,该省级政府融资平台将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府。根据相关财务指标测算,在30年经营期内,按8%的回报率计算,新建地铁项目30年财务净现值的总额,约占项目总投资的30%。实际上,目前该项目的回报率超过了8%,达到了10%左右。

             
             
             

            明道:政府融资平台未来的发展方向

             
             

            十九大和中央经济工作会议将今年三大攻坚战之首定为防风险,其中就包括防范地方政府债务风险,这奠定了我国地方政府债务管理的总要求和总目标。展望未来,随着地方政府债务管理的不断规范,政府融资平台转型的需求将会在中长期内持续存在。政府融资平台既可以转型为社会资本参与PPP项目,同时也有转型为开展市场化融资的国有企业,与社会资本建立混合所有制企业等发展方向。

            一.转型为参与PPP项目的社会资本

            在《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)中明确指出“大力推动融资平台公司与政府脱钩,进行市场化改制,健全完善公司治理结构,对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目,通过与政府签订合同方式,明确责权利关系”??梢钥吹?,政府融资平台转型为社会资本参与PPP项目受到政策鼓励。

            (一)转型的要求

            通过梳理政府融资平台转型的政策要求和实践经验发现,要实现政府融资平台转型为社会资本参与PPP项目,需要满足以下条件:

            一是符合现代公司治理要求,属于按照商业化原则运作的企业法人;

            二是资产负债率在70%以下,财务报告经过会计师事务所审计;

            三是各债权银行对融资平台的风险定性均为全覆盖;

            四是存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源,且存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格;

            五是诚信经营,无违约记录,可持续独立发展。

            (二)转型的程序

            一是牵头行发起。由牵头行发起,各债权银行认真审核并形成一致性退出意见;

            二是各总行审核批准。各债权银行分支机构将融资平台退出申请报各总行审核拉准;

            三是三方签字。各债权银行获总行退出审批通过后,与地方政府相关部门、平台公司进行沟通协商并由三方签字确认;

            四是退出承诺。在三方签字的同时,地方政府及相关部门应明确承诺不再为“退出类”平台新增贷款提供任何担保;各银行应明确承诺按审慎信贷原则进行贷款管理,并独立承担新增贷款风险;

            五是监管备案。牵头行将有关资料收集完整后向融资平台属地监管机构报备,监管机构在融资平台报表中标示退出。平台退出时间以三方签字时间为准。

            (三)转型后的特点

            经过上述步骤之后,转型后的政府融资平台一般具有以下特点;

            一 融资平台已经明确与政府脱钩,这主要体现在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。此外,具有健全完善的公司治理结构,已经建立现代企业制度、实现市场化运营。

            二 原融资平台公司转型改造后举借的债务实行市场化运作,不纳入政府债务,政府在出资范围内依法履行出资人职责,不对原融资平台公司供担保。

            三 不再被列入政府性债务审计确定的融资平台公司、银监会的融资平台等融资平台名单中。

            二.转型为市场化融资的国有企业

            《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)明确提出,“推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资。”在实践中,政府可以将部分优质资产注入到政府融资平台,这些资产既包括能产生现金流的准公益性资产,也包括能产生经营收入的经营性资产。同时,在政府的支持下,加快以项目为导向的融资平台向投资控股型的集团化企业转变,从而推动转型。

            政府融资平台还可以充分利用其在进行土地开发和基础设施建设过程中所累积的技术经验和对相关公用事业类资产进行授权的基础上,提供相关公用事业、旅游、会展、物流、广告等服务,获取较稳定的现金流。更进一步,政府融资平台可以结合当地城市发展所需,积极拓展城市市政管理服务、城市配套管理服务等方面的业务,打造成为具有品牌的城市运营商。

            对于具有专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的政府融资平台,可以在妥善处置存量债务的基础上,转型为一般国有企业,成为产业经营主体。

            三.转型为与社会资本建立的混合所有制企业

            《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》(国办发〔2014〕69号)中明确提出,“鼓励政府投融资平台和社会资本建立混合所有制企业,参与第三方治理。”可以看到,转型为与社会资本建立的混合所有制企业,也是政府融资平台可以考虑的方向之一。

            混合所有制企业,是指由公有资本(国有资本和集体资本)与非公有制资本(民营资本和外国资本)共同参股组建而成的新型企业形式。对政府融资平台而言,通过混合所有制改革,可以引入多家不同背景和性质的股东,提高政府融资平台在产业投资和产业运营、管理方面的能力和效率,以加快面向市场的合理化产业布局,实现政府融资平台向产业化经营实体、投资控股型集团和城市基础设施运营商、服务商的转型。

            下一阶段,政府融资平台应大胆利用发展混合所有制经济的契机,积极参与到地方混合所有制改革的浪潮中,不断探索出适合自身发展的混合所有制经济的领域和模式,实现企业的股权重构和业务的跨越发展。尤其是对目前现金流状况一般,但未来发展潜力较好的地区,这一轮政府融资平台的混合所有制改革,将会是不可多得的重要机遇。

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